Всю жизнь Петр I провел в постоянном движении – он буквально не мог усидеть на месте и, в отличие от своих монарших предшественников, обязанностью восседать на троне очень тяготился. Его тянуло то в Голландию – перенимать научные и инженерные наработки, то в Воронеж – строить флот, то к Азову или под Нарву – командовать войсками и участвовать в боях.
Оставлять столицу без присмотра было неправильно, и некоторое время заместителем молодого императора оставался Федор Ромодановский. «На одного человека можно было положиться без раздумья, один был верен без лукавства, один только мог пугать народ - Федор Юрьевич Ромодановский, князь-кесарь потешных походов и всешутейшего собора. На него и оставили Москву. А чтобы над ним не хихикали в рукав за прежнее, - велено было без шуток именовать его князь-кесарем и величеством», - писал Алексей Толстой в романе «Петр I».
Однако дел в Москве было невпроворот, и возникла необходимость создать отдельный орган, который бы ведал царскими делами в отсутствие Петра, а с мелкими государственными хлопотами и вовсе справлялся без него. Так появилась идея создать Сенат.
Девять друзей Петра
С этого момента властные полномочия на время отсутствия царя делегировались не просто доверенным лицам «по дружбе», а специальному органу, который координировал целую систему других учреждений
В состав Сената вошли проверенные люди, коих набралось всего девять: граф Иван Мусин-Пушкин, боярин Тихон Стрешнев, князь Петр Голицын, князь Михаил Долгорукий, князь Григорий Племянников, князь Григорий Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Апухтин и Назарий Мельницкий. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин.
Должности сенаторов в то время были в правительствах Дании, Швеции и других европейских государств, но русский Сенат своим устройством разительно отличался, поскольку должен был отвечать особым потребностям российского государственного устройства. Фактически он обладал всеми царскими полномочиями и подчинялся только императору – можно лишь представить себе, какая власть оказалась в руках этих девяти человек!
Впрочем, четкой должностной инструкции у российских сенаторов долго не было – царь просто оставлял им «список дел». В частности, он предписывал за время своего отсутствия «суд иметь нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов».
Через пару недель после учреждения Сената были созданы должности фискалов, которые «дежурили» на местах и доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству. Также в каждой губернии были назначены по два комиссара, которые работали посредниками между Сенатом и провинцией, исполняя его указы и отчитываясь. К 1717 году влияние комиссаров снизилось, поскольку начала складываться система коллегий (прототипов современных министерств).
Сенату также поручено было заведовать назначением на все военные и гражданские должности, проводить смотры и наблюдать за неукрывательством от службы. С учреждением коллегий и прекращением частых отлучек Петра первоначальную свою функцию Сенат утратил, однако упразднять его все же не стали – за несколько лет он успел превратиться в важный управленческий элемент, ведающий судебными и законодательными процедурами.
Переменная структура
Состав Сената с ходом времени, разумеется, менялся – девять человек физически не могли бы справиться с делами, которые все более расширяли компетенцию этого учреждения. Появилась на несколько лет должность генерал-ревизора (надзирателя указов), которая просуществовала всего три года. После этого в 1718 году все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Такой порядок тоже продержался недолго – года четыре, совмещать сенаторство и работу в коллегиях оказалось невозможно.
В 1722 году надзором за работой Сената занялась прокуратура, которую возглавлял генерал-прокурор. Сенаторов выбирал лично император из гражданских и военных чинов. Все, кроме сенаторов кассационных департаментов, могли параллельно занимать иные должности. Высшие сановники, члены государственного совета, министры были избавлены от занятий в Сенате, даже если состояли в нем. Остальные обязаны были присутствовать на общих собраниях или регулярно бывать в департаментах.
После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции постепенно изменялись. Вместо Правительствующего он стал именоваться Высоким. В 1741 году императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико. После учреждения в 1802 году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора.
Число департаментов доходило (по Своду Законов издания 1857 года) до 12: департаменты I распорядительный; II, III, IV - по гражданским делам; V - по уголовным делам; межевой (с 1765 по 1794 год — межевая экспедиция) и герольдии (департамент с 1848 года) находились в Санкт-Петербурге, VI—VIII в Москве, IX и Х в Варшаве. В 1871 и 1876 годах московские и варшавские департаменты Сената были упразднены.
С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II-V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один.
Взлеты и падения
Учрежденный в 1711 году, Сенат оказался очень «живучим» заведением. Анна Иоанновна вернула ему в 1730 году титул «Правительствующего», число сенаторов довела до 21 и сосредоточила в его руках государственное управление. Спустя несколько лет его власть снова начала ослабляться из-за появления «кабинетов» и «кабинет-министров» при императрице – какое-то время в Сенате вообще заседали только два человека.
После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 года) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман, и внимание кабинета к Сенату повысилось, а в 1741 году указом Елизаветы был упразднен кабинет и возвращено былое величие Сенату. Его власть поколебалась в 1760-х годах при Петре III, лишившем Сенат части функций.
При Екатерине Сенат был разделен на шесть департаментов: 4 в Петербурге и 2 в Москве. Влиятельность Сената повысилась, но сосредоточилась в руках 3-4 его руководителей, главным образом – генерал-прокурора. В законодательном творчестве этот орган почти прекратил участвовать, постепенно для разных функций появлялись новые ведомства, которые действовали в обход Сената. Вскоре основной его функцией осталась судебная.
Реформа Сената началась при Александре I, когда учреждение пребывало почти в полном забвении. Исследовав состояние Сената в 1801 году, на следующий год император указом восстановил забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского Сената. Сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, сообщать о том государю. По составу своему Сенат остался собранием далеко не первых сановников империи, и прежнего влияния он так и не обрел.
22 ноября (5 декабря) 1917 года декретом Совнаркома «О суде» было постановлено «упразднить доныне существующие общие судебные установления, как то: окружные суды, судебные палаты и Правительствующий сенат со всеми департаментами…».